中央重磅意見背后：全國統一大市場的阻力和地方政府的轉型
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2022.04.14來源：
國內市場分割現象一直是政產學各方面普遍關注的重要問題，中國改革從沖破計劃經濟體制的條塊分割伊始，就一直在努力地形成市場體系并發揮市場對資源配置的調節作用。1980年，《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》就明確提出，開展競爭必須打破地區封鎖和部門分割。此后相繼制定并實施了《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國反壟斷法》，等等。2013年黨的十八屆三中全會指出，“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”實踐中我們發現，計劃體制遺留下來的市場分割問題，尤其是要素市場的建設問題，迄今為止并沒有得到根本解決。
進入中國特色社會主義建設的新時代，加快構建統一開放、競爭有序的全國統一大市場的重要性，隨著國內外形勢的迅速變化而日益凸顯。2020年9月，中央財經委員會第八次會議明確指出，要“加快完善國內統一大市場，形成供需互促、產銷并進的良性循環，塑造市場化、法治化、國際化營商環境，強化競爭政策作用”。顯然，加快建設國內統一大市場是完善社會主義市場經濟體制的重要內容，對構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局具有基礎性的戰略意義。這就把建設國內統一大市場的任務，放到了政策選擇中最重要的地位。
學術界對中國經濟運行中的市場分割和統一大市場建設問題進行了長期研究。如Young把中國現階段存在的市場分割現象，理解為傳統計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的特征性現象。眾多學者認為，在體制轉軌時期造成市場分割的原因有很多，有縱向政府治理方面的原因，如按行業、企業規模、所有制、地區等標準制定不同的管理政策，導致各市場參與主體的政策不平等，由此造成市場條塊分割；也有橫向政府治理方面的原因，如突破國家統一政策的規定，按行政邊界制定本地利益最大化的“逐底競爭”政策，限制要素和商品流動的政策等，由此造成市場的“塊塊”割據；還有市場結構方面的原因，如平臺型企業行使壟斷性市場勢力，造成市場非一體化現象，等等。本文將重點考察由橫向政府治理方面的原因導致的市場分割問題。這種選擇的目的在于篇幅的限制，并不意味著其他問題不重要。
本文認為，中國在統一大市場建設的過程中，將遇到許多與國情相關的特殊問題。過去，中國長期存在的市場分割，與實施增長速度追趕的戰略以及與此配套的體制機制有深刻的聯系。追趕型增長體制需要充分發揮政府的能動作用，有時甚至替代市場的功能。隨著開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，進入新發展階段后中國仍然要堅持追趕戰略來實現既定目標，但是過去的速度型趕超戰略，應該及時地讓位于質量型和效率型趕超戰略。這將對未來深化經濟體制改革，尤其是推進國內統一大市場的建設提出新的更高的要求。在實現新一輪戰略趕超的過程中，需要轉換政府的發展目標和行為方式。如在現階段的政府治理上，需要根據市場分割現狀對實現高質量發展的阻礙程度，詳細列出地方政府直接干預市場行為的負面清單，堅決限制各種分割市場的行為，在實質上推進基于市場驅動的增長方式轉型。
鑒于上述考慮，本文將重點研究與國內統一大市場建設相關問題，主要有：國內統一大市場的實質性內涵、特征與作用是什么？當前市場分割的現象，其表現形式和程度如何評估？影響和阻礙國內統一大市場形成的直接和深層次原因究竟是什么？現階段和未來推進全國統一大市場建設的根本措施是什么？
▍國內統一大市場：概念、特征與作用
國內統一大市場指的是中國國內市場形成了規則統一、競爭充分、高度開放、運行有序的基本格局，具有規模巨大、結構完整、功能強大、機制靈活和環境優化等內在性質，可以依托它順利地實現國內外經濟循環和擴大再生產。
其中，規模巨大，是指市場容量具有超大規模的優勢，可以依托于其實現經濟目標。疆域廣闊、人口眾多等是形成國內統一大市場的必要條件，但這只是形成超大規模市場的必要條件，真正形成超大規模市場，還必須具備人均收入不斷增長并達到一定閾值的條件。結構完整，是指市場的門類齊全，不僅要有完善的商品市場，更重要的是要有要素市場，由此實現資源、商品和要素的最優聯動配置。功能強大，是指市場不僅具有高效率的信號傳遞功能，還要有引導資源有效配置的激勵功能，以及有利于社會穩健發展的收入分配調節功能。機制靈活，是指市場價格機制和供求機制可以實現雙向調節，不僅能準確地反映和靈活地調節供求關系，而且供求關系也可以反過來反映和調節價格關系。環境優化，是指市場能夠最大限度地為企業降低各種制度性和非制度性交易成本，提高企業國際競爭力。
國內統一大市場具有統一性、開放性、競爭性和有序性四大特征。其中，統一性是指市場的非分割、整體性特征；開放性是指市場的非封閉、與外界可交換能量的特征；競爭性是指市場的非壟斷性、公平交易的特征；而有序性則是指市場在運行中表現出來的穩定性、規則性、重復性和因果關聯性。
統一性的反面是分割性。它表現為資源和要素的流動被某種力量或勢力阻礙，市場關聯性弱，經濟效率差。導致市場分割的因素主要包括自然和人為兩個方面。前者如氣候、地理地貌特征等，后者如行政權力和企業市場勢力等壟斷因素。前者主要構成市場運行中的物流成本，尤其是運輸成本；后者則構成市場運行的交易成本，主要是由制度性摩擦引起的。前者可以通過加大基礎設施投入等措施來緩和或解決，后者則需要進行制度性改革，尤其是要通過競爭法來限制各種壟斷行為。商品和要素在全國流動的障礙因素和摩擦成本，可以衡量國內市場的統一性程度和水平。其中，“一價定律”的衡量方法最為簡單。在商品和要素可以自由流動的區域內，各地區間通常不可能存在除必要流通成本差異之外的價格差異；反過來，商品或要素在國內各行業、各地區間自由地、無障礙地流通和流動，必將降低地區間的價格差異。因此，同一種商品或要素的地區間價格差異，可以被用來衡量市場的統一性程度，同類商品和要素的地區間價格差異越小，說明該類市場的摩擦程度越小，市場的統一性或一體化的程度越高。
開放性的反面是封閉性。封閉性是指系統與作為環境的其他系統不進行物質、能量、信息的交換。只有與其他系統不斷地進行物質、能量、信息交換，從外部獲得的能量大于系統內部消耗散失的能量，系統才能不斷發展壯大，才能從低級向高級、從簡單到復雜、從無序向有序地不斷優化和動態發展。因此，市場體系的對外開放，是系統的生命活力所在。盡快形成新發展格局，不是以利用內需為由反對市場開放，而是要以國內統一大市場的建設進一步推動對外循環，以國內市場潛力、吸引力為全球經濟創造新機遇、新動力和新市場。總的來說，現在的中國市場不是對外開放不足，而是對內開放不足，尤其是對民營經濟和公民開放不足。形成國內統一大市場，意味著中國不僅要進一步對外開放國內市場，而且要進一步實行高水平的對內開放。
競爭性的反面是壟斷性。壟斷性是指買賣雙方在一種市場勢力不對等的狀態下進行交易，只有一家或者少數買方或者賣方。它有三種表現形態：自然壟斷、經濟壟斷和行政壟斷。其中，自然壟斷出現在具有網絡性經營特點的行業，如電網、自來水、煤氣管道等。這些行業由一個廠商來生產全行業產品，其總成本比由多個廠商生產的總成本低，因此獨家生產比多家競爭更有效率。經濟壟斷是指企業依靠技術、專利以及經營策略等取得壟斷地位。這種壟斷地位在絕大多數情況下不僅不需要反對，而是需要鼓勵，因為它往往是自由競爭、技術進步和經濟效率的產物。經濟壟斷只有當它對市場公平性構成威脅時，才需要用競爭法管制。行政壟斷是指采用或借助于行政力量實現的市場壟斷，包括地區封鎖、地方保護、設立行政性壟斷公司、政府限定交易等。中國市場現在的狀況是行政壟斷與企業經濟壟斷疊加，而且行政壟斷的痼疾難除。
有序性的反面是無序性。無序性是指具有無法重復實驗，或重復試驗后無法得出相同結果，或無法運用科學手段找到規律性原理的現象或特征，表現為不穩定性、不規則性、隨機性和彼此間的無關性。人類對市場經濟的理性認知，在于認為市場運行有其內在的必然規律性，由此構成市場經濟的本質。人們通過學習和實踐，掌握了有關市場經濟運行的規律性，如價值規律、供求規律、周期規律等，就可以在尊重市場規律的基礎上進行有力的政府干預，從而實現市場的有序運行。目前中國市場運行的現實問題，不是呈現為無序性和混亂性，而是管制過多、政府職能錯位等導致的低水準的有序性。
目前，中國建設具有統一性、開放性、競爭性和有序性特征的國內統一大市場，其作用主要體現為：
(1）重塑大國競爭優勢。大國優勢的形成，主要在于因其“大”而導致的規模經濟與分工優勢。著名的斯密定理認為，市場的規模與分工的發展相互決定、互為因果。以國內統一大市場重塑地區分工格局，能夠促進規模經濟效應的實現，提升全球競爭優勢。然而，由于存在市場分割效應，長期以來中國雖然是超大規模國家但一直沒有形成一個超大規模的統一市場，無法享受到超大規模國家所具有的獨特競爭優勢。因此，促成將中國地區分散狹窄的市場聚合為國內統一大市場，有利于釋放大國發展的潛力和規模紅利，獲取大國內部的知識溢出和知識創新效應，進而對世界經濟成長產生巨大的拉動作用，甚至在一定程度上可以左右全球經濟貿易關系以及經濟運行趨勢。
(2）構建新發展格局。過去，中國的經濟增長主要依賴于政府投資和出口拉動。表1顯示，中國的資本形成率偏高，遠遠高于各類國家平均水平，超出高收入國家平均水平的1倍以上。以政府財政作為保證的大規模投資是難以持續的。2008年全球金融危機后，中國的外部需求明顯回落，外貿依存度已低于各類國家的平均水平。進一步地，從消費率看，中國的家庭消費率偏低，遠遠低于低收入國家、下中等收入國家和高收入國家的平均水平，僅略高于上中等收入國家的平均水平。由此可見，形成內需經濟的穩增長，仍有巨大的發展空間。
現在看來，構建新發展格局的前提和基礎條件，就是要建立統一的國內大市場，充分發掘內、外兩個大市場規模經濟效益的潛力，推動以利用他國市場為特征的“客場”經濟全球化模式，轉變為利用內需為主的“主場”經濟全球化模式，使生產、分配、流通、消費各環節更多依托國內市場，實現高水平自立自強，成為經濟長期增長的重要動力。
(3）提升產業鏈現代化水平。過去中國依托于“客場”經濟全球化模式下的出口國際代工，迅速發展成為“兩頭在外”的“世界工廠”，但難以避免地被鎖定在全球價值鏈的低端環節。近年來的中美貿易摩擦中，美國越來越傾向加大對中國實施封鎖、圍堵、打壓和遏制的力度，使中國部分核心技術缺失的產業領域面臨諸多“卡脖子”問題。新冠肺炎疫情的全球蔓延，進一步加劇了全球產業鏈的重組趨勢，各國紛紛采取措施鼓勵企業內向化發展，致使全球產業鏈有可能會出現嚴重的脫鉤與斷裂。
實施基于內需的“主場”經濟全球化戰略，是未來參與全球產業競爭的重要戰略選擇。2019年8月，中央財經委員會第五次會議指出，要充分發揮集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢，打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰。如果說過去低價優質的生產要素是比較優勢，那么國內統一大市場將成為新的動態比較優勢。國內統一大市場的形成，可以據此虹吸全球先進生產要素，促進基礎產業的創新發展，建立門類齊全、競爭力較強的產業體系，培育本土企業的自主技術和自主品牌，實現上下游、產供銷有效銜接、高效運轉，進而促進產業鏈現代化水平的提升。
(4）實現區域經濟協調發展。當前中國經濟發展的失衡，不僅表現為收入不平等，還體現為區域經濟發展不平衡。區域經濟發展不平衡嚴重影響資源要素空間配置效率、人民福利以及經濟長期增長。2018年11月發布的《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確提出，要“立足發揮各地區比較優勢和縮小區域發展差距，圍繞努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當的目標，深化改革開放，堅決破除地區之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進區域協調發展。”
推動區域經濟協調發展，促使區域經濟發展在效率與公平的權衡中由分化轉向一元化，是新時代中國拓展經濟增長新空間、推動國內統一大市場建設的重要主題。發達國家的實踐經驗證明，市場整合程度的提高，有助于縮小地區間的收入差距，增進國民福利，實現社會和諧。當存在規模報酬遞增和貿易成本的前提下，具有較大市場規模的區域將獲得生產和出口的優勢，呈現出不同程度的本地市場效應或本地市場放大效應，在累積因果效應的作用下，這一優勢得以持續強化，其結果就會表現為地區間差距的擴大。從這一角度講，摒棄本地思維，通過中央和地方政府共同努力來構建全國統一大市場，有助于發揮市場整合的地區經濟趨同效應。
▍國內市場分割的現象依然突出
現階段中國國內市場分割現象是比較突出的，各種分割的形式摻雜在一起出現。不同時期國內市場分割有其特定的形成原因和存在形式。現階段中國市場分割表現為哪些典型事實？過去呈現的市場分割現象是否消失？還是更隱蔽化？
1. 選擇性的地方主導型產業政策
中國經濟轉型中隨著分權改革的推進和地區間競爭的白熱化，政府管理經濟方式變化的一個最重要的特征，是中央主導型產業政策的弱化和地方主導型產業政策的興起。這種地方主導型產業政策是選擇性的產業政策，對于微觀企業的干預更為廣泛和直接，體現出很強的以政府選擇替代市場機制和限制競爭的特征。
地方主導型產業政策往往更多追求局部的短期利益，是形成中國“行政區經濟”的主要決定性因素。它們熱衷于一些建設周期短、投資收益大、資金回收快的項目，為爭奪相對稀缺的市場和資源而盲目布局和投資，以致重復建設、重復引進、“一哄而上”“一哄而散”的現象相當普遍，未能充分利用自身的比較優勢，地區間產業結構趨同化的現象非常突出。地方五年規劃對于該地區產業發展一般都有詳細的描述，也反映出地方產業政策的重點方向，這里進行了簡單梳理（見表2）。從第一產業看，發展現代農業成為許多省份的目標，有28個省份提出要實現農業的現代化。從制造業方面看，食品制造加工業、化學原料和化學制品制造業、醫藥制造業、生物產業、汽車制造業、航空航天產業、人工智能、（高端）裝備制造、新材料、新能源、（節能）環保產業等被超過20個省份列為優勢產業或優先發展產業。從服務業方面看，幾乎每個省份均提到要優先發展或者大力發展“現代服務業”。其中，物流業（現代物流）、新一代信息技術、金融業、商務服務業、健康產業、旅游業、文化藝術業等，都被寫進了全國20個以上省份的“十四五”規劃中。當前中國由地方政府主導的產業政策，可能是重復建設、產能過剩、債務高筑等現象的主因。
2. 產權交易的市場壁壘
各級地方政府管理著規模龐大的地方國有企業，本意是為區域內市場的外部性提供糾偏服務。但是在“行政區經濟”的競爭格局下，地方政府的本位主義動機可能使其變成分割市場的現實工具和手段，并使其功能強化。一是地方政府利用直接管理國有企業的優勢地位，借助于國有企業實施行政壟斷，如公共采購招投標時，設置有利于本地國有企業的競標條件和門檻，對與本地主導產業構成競爭的外來企業設置更高的進入壁壘。二是地方政府有動機重組本地國有資產尤其是公共服務類資產，組建各種投融資平臺，利用其進行招商引資，或直接投資那些產值稅收高的項目，導致其承擔巨額的債務。三是地方國有企業在產權交易中，經常受到嚴重的行政干預，使得企業通過橫向一體化和縱向一體化構造產業內市場結構的微觀決策，受到人為因素的干擾，市場競爭被各地區行政權力和壟斷勢力扭曲。主要體現在：出于增加本地GDP和稅收的動機，要求優勢國有企業只能在當地投資，干預和限制其以跨地區、跨行業的企業兼并形式向外地發展擴張；為了擺脫虧損企業的包袱，以犧牲效率為代價，采取“拉郎配”式兼并或“劫富濟貧”式兼并，使得產權流動的市場規則受到破壞，變相保護當地的劣勢企業；政府作為改組的主體或國有產權再配置的主體，往往缺乏對并購成本與收益，特別是機會成本、動態收益進行準確計算的能力，甚至還會考慮一些非經濟因素，在中介機構進行資產價格評估過程中助長了尋租腐敗行為。
3. 商品市場分割
經過40多年的改革，中國已經形成了較為健全的商品市場。從圖1中可以非常直觀地看到，1998—2019年，全國30個省份商品相對價格方差的波動幅度呈現明顯收窄趨勢，商品市場一體化程度顯著提升。但是應該承認，目前國內商品市場的分割狀態并未完全消除，具體表現為：(1)設法禁止或數量限制對本地有沖擊的外地產品進入本地市場，主要發生在地方可以壟斷經營的領域。(2)以出臺文件的形式，變相要求本地消費者消費本地產品。例如，某些地方政府出臺相關文件，要求政府機關、事業單位、國有企業的接待用品和辦公用品等原則上使用本地產品。(3)動用價格杠桿，對外地商品設定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準，削弱外地產品在本地市場的競爭力；通過規定歧視性價格、實行歧視性補貼政策，提高本地產品的競爭力。(4)用一些超經濟手段，如以加強市場管理和質量監督為名，針對同類商品實行不同的技術要求、檢驗標準，或者對外地商品采取重復檢驗、重復認證等措施，控制其流入本地市場。
4. 要素市場分割
中國要素市場分割程度顯然高于商品市場的分割程度，要素市場一體化成為當前更為迫切的問題。從圖2中可以非常直觀地看到，1998—2019年，全國勞動力市場和資本市場相對價格方差的波動幅度尚未出現顯著的收斂趨勢，近年來甚至出現“翹尾”現象。可見，勞動力市場和資本市場分割狀況尚未出現明顯的改善。2020年印發的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中明確提出，“充分發揮市場配置資源的決定性作用，暢通要素流動渠道，保障不同市場主體平等獲取生產要素，推動要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。”鑒于此，本文主要從勞動力市場、資本市場、技術市場和數據市場進行簡要分析。
(1）勞動力市場分割。改革開放以來，中國勞動力市場的行政分割，以對流動人口的管理為標志而存在。首先，實踐中勞動力流動方向以從內地農村向東南沿海城市為主，但仍然受到戶籍制度的嚴重約束，中國的勞動力市場被分割為城鎮居民勞動力市場（又分為特大城市、大城市、中小城市勞動力市場）、城鎮外來務工勞動力市場、農村勞動力市場等，導致中國勞動力流動呈現出“候鳥型”的短期流動而非舉家遷移的特點。其次，普通勞動力市場正在建立和完善，但是技能型和高級勞動力流動被行政關系嚴重分割，主要表現在科研技術人員、國有企業高級經理人員、政府公務員等流動基本上只受行政命令調動，市場機制基本不起作用。最后，受檔案、工資人事關系、組織關系、行政級別、考核體制、戶籍等諸多限制，企業和社會組織等“體制外”人員進入黨政機關、國有企事業單位的渠道仍然不暢，扭曲了人力資源的合理配置，不利于人才的自由進入與流出。
(2）資本市場分割。金融抑制是發展中國家的普遍特征，其本質是行政力量控制資本的配置。中國銀行信貸市場是一種壟斷競爭型的市場，進入限制、存貸款數量和利率限制等形式表現的金融抑制，使得本地國有企業更易享受到低息貸款，其他企業的融資成本則相對較高。此外，“銀政壁壘”限制了資本的跨區域流動，許多商業銀行實行屬地管理制度，明文規定禁止對異地客戶授信。受市場準入限制，外資和民營資本進入金融服務市場的門檻依然偏高。從證券市場看，中國證券交易所歸屬地方政府和中央證券主管部門雙重管轄，上海證券交易所和深圳證券交易所實行不同的制度、辦法和運行規則，是一種相對獨立的、非統一的市場。中國的區域性股權交易市場，目前只為特定區域內的企業提供股權、債券轉讓和融資服務，由省級人民政府監管，原則上不得跨區域設立營業性分支機構，不得接受跨區域公司掛牌，省際間資本流動受到限制。
(3）技術市場分割。中國技術市場分割主要表現為政產學研相脫節，軍民分割、部門分割、地區分割等狀況。具體表現為：(1)中國的研發機構大多隸屬于政府部門，科研任務與經費幾乎全部由政府包攬，經常出現科研項目的選題與市場實際需求相脫節的情況，一些科技成果難以轉化為現實生產力，科技成果商品化率低。(2)民營企業的研發機構較少有機會參與到國家重大科技項目中，致使一些前沿的科研成果長期被束之高閣，科技成果轉化網絡很不健全。比較典型的是，過去中國在國防工業部分通過投入大量研發經費，產生了一批先進技術，其中，有很大一部分軍用技術成果可以向民用部門轉移。但是，目前軍用技術市場與民用技術市場相互封鎖的局面并未完全消除。(3)研究開發體系基本依附于行政管理體系，容易造成條塊分割、相互封鎖，難以解決研究與開發機構的分流重組問題，致使研發目標過于分散，無法形成規模性的開發優勢，集中人力與物力生產出產業急需的關鍵性技術成果，難以滿足產業結構調整和技術進步的需要。
(4）數據市場分割。數據作為網絡經濟時代的生產要素之一，是第四次科技革命浪潮的“石油”，是基礎性戰略性資源。由于數據成為財富的重要來源，近年來地區間、部門間、企業間圍繞數據的競爭呈現出愈演愈烈的態勢。中國數據要素市場分割主要表現為：(1)各地區政府和部門之間的數據缺乏整體聯系，封閉性、盲目性、分散性與不協調性明顯。當前，各級政府、各部門紛紛建立獨立數據中心，單位與單位之間，甚至同一個單位內的許多數據相互封鎖，存在諸多“數據孤島”和“數據煙囪”。此外，數據采集還沒有實現標準化，重復存在與相互對峙等問題嚴重，數據資源應用場景不夠豐富、價值發揮嚴重不足與數據資源利用的嚴重浪費形成明顯的矛盾性。(2)數據壟斷問題愈加明顯，并催生了“堰塞湖”。例如，數據要素市場存在“殺熟”、平臺“二選一”、“寡頭市場共同支配”等特有的壟斷行為，形成了巨大數據集聚隱患。
▍國內市場分割的深層次原因
從中國構建統一市場的實踐看，造成國內市場分割的深層次原因，既有利益驅動的制度安排方面的原因，也有更深層次的國家戰略方面的原因。
1.“為增長而競爭”的激勵機制
如圖3所示，1978年以來，除個別年份，中國的經濟增長速度顯著高于各類國家的年增長率。中國經濟高速發展的背后，與中國地方政府承擔“企業化政府”的角色密不可分。因此，理解“中國經濟高速增長之謎”的關鍵，在于剖析地方政府發展經濟的動力機制，在于理解地方政府官員的動力機制。
中國地方政府官員的升遷考核標準以經濟績效為主。特別是將地方干部的政績與所轄地區的經濟發展成就進行直接掛鉤，主要從上了多少項目、交了多少稅、經濟增長速度多少等指標來進行量化和比較。在這種基于“標尺競爭”原理而設計的“錦標賽”式的晉升模式下，地方政府官員為了提升執政期內工作業績和個人職業回報的需求，承擔了促進當地經濟增長的重大責任和巨大壓力，這強化了地方市場分割的動機和行為。為了謀求更大的晉升空間或者避免被降級，本著有利于本地經濟發展、實現社會就業等目標，官員們有強烈的動機去采取干預企業的投融資活動和日常經營活動等市場分割行為，進而妨礙商品和生產要素的自由流動。
2. 區域傾斜政策和不規范的優惠政策
新中國成立70年，中國區域經濟發展戰略經歷了由注重均衡發展到不平衡發展，再到協調發展的兩次轉變。例如，在對外開放方面，為了抓住機遇，按照從沿海到內陸的順序，先后建立了深圳、珠海、汕頭、廈門和海南5個經濟特區，開放了14個沿海城市和一大批內陸省會城市。這種效率優先的由沿海地區先行先試的思路，為全國范圍內實行全面的經濟體制改革奠定了基礎，但由此造成地區間經濟差距擴大也是不爭的事實。如圖4所示，按照人口加權調整后的GDP計算，東部地區占全國經濟的比重最大，始終維持在50%以上，而中西部地區幅員遼闊但其占全國經濟的比重卻很小，不及東部地區。
地區間經濟發展所處階段不一，地區差距明顯，從全國看，難以為地區間的政府合作提供公平競爭的基礎。此外，通過在財政、稅收、金融、貿易、引進外資、人事制度等方面實施不同的優惠政策，形成各種區域性的政策洼地，獲得政策上的先發優勢。但是，與其他無政策優惠或缺少政策優惠的地區相比，區際之間的制度安排的差異，事實上就是區域的政策歧視，客觀上導致了許多隱形的“市場分割”，為尋租提供了肥沃的“土壤”。
3. 財政分權體制下的地方互動策略
20世紀80年代以來，以簡政放權為核心的分權改革，有效激發了地方政府的活力。但是這種分權式改革主要是在政府內部進行的，不是與企業進行市場化的經濟性分權，因而并沒有完全跳出把生產要素及企業禁錮于條塊分割的行政隸屬關系之中的傳統制度格局，這就為地方政府分割國內市場埋下了制度隱患。
中國的分權式改革，因中央與地方在事權、財權、調控權等方面的動態匹配不夠完善，使地方政府的財政收支格局出現嚴重窘境，這是后來“土地財政”現象和地方政府企業化運作現象出現并持續的重要成因。如圖5所示，以地方財政收支比（地方財政支出/地方財政收入）看，這一指標相對較高，說明地方政府財政拮據，分稅制改革并不徹底，支出端的改革滯后于收入端改革。在此情形下，為了保護稅基和增加本級財政收入，地方政府利用行政權力來干預甚至直接控制當地的經濟活動，傾向于多辦“自己的企業”，多搞那些投資少、見效快、預期價高利大產品的項目，搞低水平重復建設，“以鄰為壑”現象愈演愈烈，成為地方市場分割的催化劑。
4. 小國貿易條件下的對外貿易偏好
改革開放初期，通過“三來一補”（來料加工、來件裝配、來樣加工、補償貿易）以及其他形式的對外合作，中國形成了市場和資源“兩頭在外，大進大出”的“世界工廠”發展模式。隨著經濟全球化的深入發展，中國的對外貿易越來越呈現出大國規模和“小國貿易條件”的特征。其中，一個重要的原因在于，中國的對外貿易發展很大程度上不是國內市場自然擴張的延伸，而是地區間市場分割導致國內貿易嚴重滯后的產物。改革開放以來，中國出口額以年均18%的速度迅猛增長，而省際貿易額的年均增長率僅為4.8%。中國區域性的市場分割，意味著無法實現理論上的要素價格均等化的國內資源配置效率，從而使得國際資源配置過程缺乏國內資源配置最優化的支持，致使各區域更多將注意力轉向對外貿易，不同程度地形成了“對外貿易偏好”，替代國內貿易，從而加深國內市場的分割程度。
5. 政府間合作機制的虛化
針對嚴重的市場分割問題，地方政府也通過一些合作嘗試突破“行政區經濟”的藩籬。例如，長三角區域一體化歷經三十多年的努力于2018年才上升為國家戰略，這一期間經歷了上海經濟協作區、長江三角洲經濟協調會、長三角地區主要領導座談會、長三角區域合作辦公室、長三角一體化合作示范區等，地區間合作機制不斷升級。
地方政府的合作共識，是消除國內市場分割的前提，而制度層面的整合，則是消除國內市場分割的關鍵。但是目前這種合作機制大多比較“虛”，主要體現為：一是缺少一個超脫于地方利益的、跨區域、法律化的統一有效的多元協調機制，難以達成全方位、多層次和有效益的全面合作；二是缺乏成本共擔、利益共享的機制，局部利益與整體目標難以深度融合，無法形成各地區主動突破行政壁壘的內在驅動力；三是在跨地區的經濟糾紛判決與執行上，往往存在司法上的“主客場”，為地方保護主義存在提供了“法律”基礎。
綜上所述，在轉軌經濟中能夠阻礙國內統一市場建設的因素或力量，主要來自縱向與橫向的政府治理機制。因為，只有政府才天然地擁有強大的超經濟強制力，才可以長期大幅度地扭曲和嚴重地分割市場，而其他主體是不可能具備這種力量的，如企業的市場勢力雖然也是阻礙市場一體化的因素，但其往往是暫時的，在嚴厲的反壟斷法制約下，政府破除這種壟斷力量相對比較容易。
然而，政府作為改革開放的發動者和推動者，為什么會在經濟轉軌中妨礙統一市場的形成？一種解釋是，政府也是一個利益主體，追求經濟利益是其具有經濟職能后的必然現象，同時市場取向的改革是政府的自覺變革，當市場取向的改革涉及官員的利益時，就會自覺或不自覺地阻止這一進程。這種說法有一定的道理。很多人據此認為，中國的市場化轉軌，必須分拆政府的經濟職能，把它們逐步交給市場主體，讓政府專司非盈利性的社會公共職能。這樣，政府就沒有阻礙和分割市場的動機和動力。對此，本文認為：首先，政府具有經濟職能，并不意味著它一定會產生具有分割市場的現實行為，這主要取決于對地方政府的激勵約束機制的設計。如果激勵機制是鼓勵其從分割市場的行為中受益，同時對這種行為又缺少約束機制，那么地方政府官員理性的反應當然是分割市場的行為，反之則又可能完全不同。其次，反對地方政府分割市場的行為，不能把通過地方政府間的競爭來實現有效率增長的動力機制給丟棄了。從過去幾十年的經驗看，如果中國學習和照搬西方發達國家的發展模式，完全忽視地方政府在經濟發展中的作用，那么就不可能有當代中國經濟成長的成就。中國目前進入了發展新階段，在趕超西方發達國家、實現基本現代化的偉大征程中，還要充分發揮政府與企業各自的不同的作用，發揮中央和地方的兩個積極性。如果過早地把地方政府這臺馬力十足的增長發動機拆除，其結果無疑是自廢武功。
目標決定戰略，戰略決定體制。由于中國把經濟轉軌與經濟趕超壓縮在同一個時空中進行，所以中國經濟體制的格局在某種程度要服從于增長追趕戰略，需要更加注意發揮政府“有形的手”的能動作用。這自然會對統一市場的形成產生一定的阻力作用。首先，趕超型的增長戰略要集中有限的資源投入重點部門，實施非均衡戰略去突出主導部門的帶動作用。這種縱向決策必然要通過“條條”和“塊塊”系統去實施，因而天然地與市場橫向決策方式相對立，必然會從縱向上產生割裂統一的市場的效應。其次，趕超型的增長戰略往往擔心市場驅動型增長的速度太慢，經常會認為與其讓市場自我調節，不如讓有形的手直接出擊效果更好，因此這種情形下的政府就會在一定程度上替代企業進行市場決策，也會把較多的資源投放于有利于經濟增長的領域，而把較少的資源投放在維護市場公平競爭的環境上。此外，趕超型的增長戰略往往在資源約束條件下，對地區、產業和企業進行差別對待，試圖通過優先發展某類地區和產業，帶動其他地區和產業的發展。在這種協調方式下，出現按所有制性質、按企業規模等標準管理企業、按地區傾斜方式管理經濟等現象就是必然的，結果可能會造成企業間、地區間的不公平，從而市場競爭可能演變成爭奪政策優惠的競爭。在經濟活動相對簡單的領域，趕超型政府的決策結構確實可以迅速發揮較大的作用。
隨著新發展階段的到來，為了在新發展理念下盡快形成新發展格局，需要對政府的目標和行為方式做出一系列既有利于統一市場形成、又能夠更好地發揮政府作用的調整。從全面實現小康社會轉向啟動實現現代化戰略階段，一方面，趕超戰略目標要繼續實施，但是趕超的內涵發生了本質的變化，速度型趕超要逐步讓位于效率型和質量型趕超；另一方面，隨著社會經濟活動越來越復雜，統一市場構建已經成為實現經濟協調的主要資源、手段和工具，完全有必要也有可能使宏觀決策機制轉向利用市場進行總量、間接決策為主，讓全國統一市場承擔起對復雜經濟運行的調節任務，以提高經濟運行的質量。從動力結構上看，新時代由社會基本矛盾決定的人民對美好生活的向往和追求，將成為黨和政府的基本動機和動力，那么這種動力變革決定的效率變革和質量變革的趨勢，將弱化政府直接干預市場的決策動機，弱化政府分割市場的動力，更多地利用一體化的統一市場追求高質量發展。從協調結構上看，在以競爭政策為基礎的宏觀協調方式下，總的趨勢是無論屬于什么行業、處于什么地區、是哪類性質的企業，只要是“中國企業”，所有的企業將分享同樣的經濟政策，處于同一種競爭環境。毫無疑問，在這種宏觀經濟管理協調方式下，競爭的績效將主要取決于企業效率，取決于由技術能力、管理能力和市場能力決定的企業能力。這是解決經濟運行中長期存在的“重大結構性失衡”問題的關鍵。
▍中國國內統一大市場建設的特殊問題與推進策略
在一個發展中的大國經濟中，首先需要強調建設國內統一大市場有一些顯著的特殊性：
第一，一個大國內部的統一市場的建設，不見得比國家間形成統一市場協議來得更容易。很多人拿歐盟共同體市場建設的歷史來比較中國地區間市場一體化的特殊性。普遍認為，超大規模國家內部因為在貨幣制度、市場監管、稅收征繳、社會治理等方面都遵循著統一的法律制度，所以統一市場建設的障礙，通常要比國際市場小得多，尤其是中央集權的國家，更具有這種舉國體制的優勢。現實是，經濟一體化程度較高的歐盟，雖然貨幣政策只有一個，是高度統一的，但是其財政政策卻由各國自己行使，因各有各的利益訴求，故歐盟經濟政策至今仍然處于嚴重的分離狀態。從實踐看，即使在統一的法律制度、相似的文化背景下實施了統一的財政貨幣政策，大國內部統一市場的建設，也面臨各地方政府相對獨立的利益訴求而難以協調、市場一體化難以真正實現的困境。不僅市場經濟高度發達的國家在這方面有各種各樣的問題，從計劃體制走出來的中國更是如此，如長三角地區一體化發展問題，已經講了幾十年，各種省際協調機制也建設了，國家戰略也開始推動了，但是實質性的效果，事實上還需要進一步評估。
第二，中央的集中統一領導與建設并形成國內統一大市場之間，并不存在什么根本的矛盾。有些人認為，統一大市場是獨立、分散、自主、橫向協調的體制機制，這與以縱向協調為基本特點的中央對全國經濟工作的集中統一領導是有沖突的，因此縱向治理特征明顯的大國經濟，很難順利地建設并形成國內統一大市場。其實，有效的縱向治理，恰恰是社會主義市場經濟體制的特點和優勢所在。堅持黨中央權威和集中統一領導，可以為形成國內統一大市場創造政治條件和保障體系，可以在這個統一市場的基礎上更好地實現宏觀間接調控，在市場運行中更好地發揮政府作用。當然，如果縱向的治理是以直接對市場的替代和排斥而存在的，那么可能就不需要統一大市場來協調。因此，這二者之間不是替代關系和獨立關系，而是互補關系和依賴關系。
第三，現階段中國生產力結構的特征，決定了中國必須在多階段一體化發展中，同時培育和建設各要素市場，不能顧此失彼。農業文明時代土地、勞動力是最重要的生產要素；工業化時代，資本和技術是最重要的要素；后工業化時代，知識、人才、企業家才能、管理等要素地位突出。如今進入了數字經濟時代，數據資源是生產力的重要來源，是基礎性戰略性資源。這些決定了在不同的發展階段，發展要素市場的重點不同。但是作為發展中的大國，中國生產力結構呈現出多階段一體化發展的結構特征，農村工業化、后工業化社會、經濟服務化、網絡信息化等數個發展階段同時交織混合在一起，各要素市場發育并不均衡。因此，必須強調生產要素市場門類的均衡發展，否則就會使某類要素市場與某個發展階段不匹配、不協調，從而拖累經濟發展階段的轉換。在新發展階段，為了實現趕超現代化國家的戰略目標，可以把某幾個發展階段壓縮在一個時間空間中一體化推進，如可以積極有效地利用網絡經濟和數據資源改造農業和傳統產業，加速形成新發展格局，實現高質量發展。
第四，形成國內統一大市場的關鍵，現階段可能并不在于急于要去掉地方政府的經濟職能，而在于改革地方政府的目標函數、動力結構和行為方式，改變地方政府主導型產業政策的實施方法。中國在過去的增長趕超時期，通過分權改革把地方政府塑造成了一個“準市場主體”。這是中國經濟運行中存在“行政區經濟”現象的主要原因。“行政區經濟”對國內統一大市場建設的弊端如何克服？目前并無來自實踐的答案。過去認為，把地方政府的發展功能逐步改造為純公共服務功能，是可以選擇的重要出路之一。但如上所述，這種思路并沒有很好解決轉軌發展中國家發展動力如何持續的問題。如果在新發展階段中，仍然需要依靠地區間競爭來解決中國現代化的質量和效率趕超問題，那么地方政府的“準市場主體”地位和職能就無法替代。其實，當前影響國內統一大市場建設的主要障礙，并不完全在于地方政府具有較多的經濟職能，而是其目標函數、動力結構和行為方式都是對應過去發展階段下的速度型趕超戰略，具體來說在于其主導的產業政策的行使方式，以及把其作為地區市場分割的工具的做法。
根據以上對國內統一市場建設的特殊問題的分析，本文在以下幾方面提出加快推進國內統一大市場建設的策略建議：
1. 經濟發展階段與政府轉型
新發展階段的政府轉型，要以改變地方政府目標函數、動力結構和行為方式為主。具體來講，一是要改變地方政府官員政績的目標函數結構，在現有的對地方政府的考核評價體系中，不斷增加偏重于經濟發展的質量、效率的內涵，從而規范其行為取向，把追求高質量發展作為行為準則。二是要把激勵搞對，推進財稅體制的縱向改革，著力解決各級政府事權與財權不對稱的問題。構建橫向財政協調機制和區際利益補償機制，實現財政資金在地方政府間的再分配，降低地區間為爭取流動性稅基而進行的無序競爭，從而弱化地方政府的策略性分工行為。三是要根據地方政府行為妨礙統一市場建設的具體表現和后果，制定地方政府直接干預市場行為的負面清單，給地方政府行為定底線和高壓線。
中國地區間經濟發展不同步，東部沿海地區總體進入高質量發展階段，中西部部分地區仍然處于追趕階段，短期內要從全國范圍實現統一大市場有著不小的難度。因此，推進全國統一大市場建設，需要分層推進。首先是省內全域一體化；再通過省際間的相互開放競爭，形成區域統一大市場；最后通過全國各主要區域的開放，逐步形成全國統一大市場。此外，推進全國統一大市場，還需要按照要素的公共性分類對待，先易后難。
2. 產業政策轉型與競爭機制
在建設國內統一大市場的進程中，過去那種“增長主義”導向的地方產業政策，應該讓位于追求增長效率和創新發展的功能性產業政策。例如，借力“鏈長制”培育“鏈主”企業和各類“隱形冠軍”，扭轉地方政府實施產業政策的內涵和方式，把努力轉向解決產業關鍵要素供求協調、創新突破、“卡脖子”問題解決等產業發展外部性上來。再如，為加速新發展格局的形成，地方政府主導性產業應該致力于建設開放的國內價值鏈，實現國內地區間發展協調以及與全球價值鏈的對接。另外，考慮到當今全球產業鏈縱向縮短、橫向集聚和供應鏈多元化的重組趨勢，未來全球產業的競爭，將由過去發展中國家供應商競爭跨國公司訂單的方式，逐步轉向產業鏈之間、產業集群之間以及全球產業鏈集群之間的競爭，因此，地方政府主導型產業政策應該致力于培育和建設全球產業鏈集群。
歐盟的實踐表明，市場競爭規則的統一是市場一體化發展的關鍵，有利于在區域市場范圍內協調各個地方政府的干預行為，營造公平競爭的市場環境。企業是產業競爭政策實施和產業組織創新的主體，應加快國有企業改革和企業制度及組織創新步伐，放棄政府對市場的事前控制行為，以競爭性壟斷代替行政性壟斷，為企業展開公平競爭提供均等機會。進一步完善公平競爭審查制度，嘗試引入競爭支付報償機制，通過正向評價和激勵，促使行政機構促進競爭的動機更加強烈。進一步形成以產業鏈為紐帶的區域產業協調機制，發揮區域主導產業鏈的前向推動和后向拉動效應，不斷拉伸延長產業鏈，提升資源利用率，形成主導產業與關聯產業之間合理分工協作的關系。
3. 央地關系與法制化
如何處理好央地關系，是構建全國統一大市場需要面對的核心難題。中央高度集權嚴重抑制地方治理的自主性與創造性，走向僵化的“大一統”和“全國一刀切”，但是沒有中央的集中統領和主導，就會出現地方主義過度膨脹，形成地方治理碎片化的局面。
長期以來，中國央地關系的調整主要是通過政策手段而非法律手段來實現，導致央地之間、地方上下級政府間的博弈無序化。為此，應當實現央地關系的法治化和制度化，構建中央集權和地方分權的制衡機制。首先，在條件成熟的情況下，在法律制度層面確立央地關系調整的權責對等、公平效率、權力劃分的“溢出范圍”等標準和措施。其次，對現有法律進行必要的修補和完善，將與央地關系相關的法律法規內容進行必要的清理、統一和整合。最后，考慮設立中央與地方關系仲裁委員會、中央與地方關系司法委員會，構建“仲裁（調解）、司法（裁決）”的雙重糾紛解決體制。
4. 橫向一體化與跨地區并購
企業的兼并和收購強化了區域市場一體化的微觀基礎。市場一體化的最終目標和標準，應該是生產要素價格的均等化或自由流動。實現這一目標，僅靠體制改革實現市場機制的自發過程是有一定的難度和周期性的，還必須有超越市場機制的組織，這種組織在微觀上看就是企業。某種程度上，可以把是否形成一種統一的“跨地區公司”，看成能否真正實現地區一體化的重要標志。從廣泛意義上看，“跨地區公司”在國內其他省份建立公司具有和區際貿易與要素流動相同
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