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深度解讀史上最嚴大氣污染防治法

  8月29日由全國人大常委會表決通過的《大氣污染防治法》，被稱為“史上最嚴大氣污染防治法”。我國現行的《大氣污染防治法》制定于1987年，并先后于1995年、2000年兩次修改。時隔15年后再次修改，《大氣污染防治法》針對當前環保形勢進行了大量調整，也同時成為了新環保法通過后修改的第一部單項法。新法針對當前的主要污染物，重新劃定了監督管理范圍和形式，針對不同的產品給出了更細致的指導意見。本文從法律亮點、專家意見等方面全方位解讀《大氣污染防治法》。

內容較舊版擴充近一倍

　　8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了修訂后的 《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》），新法將于2016年1月1日施行。比起舊版的66條，新版增加了近一倍，共8章129條。

　　這一次，《大氣污染防治法》在立法結構上做出了革命性的改變，大刀闊斧地引入了更全面的污染物控制體系，不僅新納入了顆粒物，而且將溫室氣體排放問題也納入控制體系之中。修訂后的大氣污染防治法共設8章129條，對既有條款進行了大規模增刪、調序，重新組織，新增了“重點區域大氣污染聯合防治”和“重污染天氣應對”的內容。

　　相較于修訂前的7章66條，新版修訂內容擴充近一倍。此次修訂在突出源頭治理、強化政府責任、區域聯防聯控、明確排放總量控制和排污許可、強調科技治霾等方面頗具亮點，被稱為史上最嚴大氣污染防治法。

　　對比修改前的法案，此次修訂理順了大氣環境質量和污染物排放總量的關系，體現了立法邏輯的科學性。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文曾公開指出，大氣環境管理應當以空氣質量目標管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標的分配按年度進行，沒有考慮大氣環境的實時質量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。新版法律采納了這一思想，規定“防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標”，理順了大氣污染防治的科學邏輯。

　　在該邏輯的指引下，法案明確大氣污染防治的工作思路，即堅持源頭治理，規劃先行，轉變經濟發展方式，優化產業結構和布局，調整能源結構；指明了工作方向，即防治大氣污染，應當加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治，推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。

　　不僅將污染物和溫室氣體協同控制，新法律還指出城市之間避免“各自為戰”。中國環境科學研究院副院長柴發合說，新法設立重點區域大氣污染聯合防治專章，規定由國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調區域內大氣污染防治工作，實施統一規劃、統一標準，明確協同控制目標。當前中國大氣污染呈現明顯的區域性特征。比如京津冀、長三角、珠三角地區，大氣污染不再局限于單個城市。

　　新法同時指出，創新驅動是解決環保制約和污染問題的重要手段，同時也是強化環境管理的重要支撐。雖然我國有很多科研機構及高校開展霧霾研究，但數據共享難、科研被條塊化和體制性割裂、研究重復多、科技成果轉化難等問題比較突出，治霾技術研究進展緩慢。數據顯示，目前我國科技成果轉化率僅10%。

　　為了更有效地推進科技治霾，草案明確，國家鼓勵和支持大氣污染防治的科學技術研究，推廣先進適用的大氣污染防治技術和裝備，促進科技成果轉化，發揮科學技術在大氣污染防治中的支撐作用；鼓勵和支持開發、利用清潔能源。

中國石化“碧水藍天”進行時

　　截至2015年一季度，中國石化“碧水藍天”行動計劃已落實投資項目數、下達投資總額分別占項目總數、投資總額的87.5%和63.5%。中國石化承諾計劃投資228億元，用3年時間實施803個環保治理項目，實現全面穩定達標排放，完成總量減排任務，改善廠區及周邊環境。

　　作為聯合國全球契約的領跑企業，早在2001年，中國石化就建立以健康、安全、環保管理體系為核心的環境管理體系。13年的堅持和改進，讓綠色低碳制度體系日趨完善，現在的中國石化早已成為企業界綠色低碳發展的倡導者和引領者。

　　2013年7月30日，中國石化向社會宣布開展“碧水藍天”環保專項行動。目前，“碧水藍天”環保專項行動進展較好，計劃2015年完成全部項目審批，2016年6月30日前全部項目建成投用。在開展專項行動過程中，中國石化還另外實施了45個環保治理項目，投入資金28.5億元。

　　2014年6月6日，在聯合國全球契約中國網絡主辦的第二屆“生態文明·美麗家園”關注氣候中國峰會上，中國石化正式宣布啟動“能效倍增”計劃，承諾到2025年，能效提高100%，實現能效倍增。這是繼2013年推出“碧水藍天”行動后，中國石化在綠色低碳發展、踐行生態文明建設上又一重大舉措，也是中國企業首次推出類似計劃。中國石化通過加強結構調整、大力節約能源資源、加強碳資產管理及循環發展等措施，逐步提升能效水平，降低成本，增加效益，有力推動了能效倍增計劃落實，提升企業未來發展的競爭力。僅2014年就累計節能247萬噸標準煤，合同能源管理項目累計實現節能5.7萬噸標準煤。

　　截至2015年4月底，“能效倍增”計劃已批復項目1143個，預計實現節能173萬噸標準煤；節能項目投資34.3億元，預計實現效益22.3億元。其中，合同能源管理項目187個，預計實現節能27.8萬噸標準煤。

　　多年來，中國石化努力塑造低耗高效、清潔環保的新形象，實現企業與社會、環境和諧發展。在2014年企業公眾透明度藍皮書中，中國石化榮獲最佳環境信息披露獎。

　　解讀新法四大亮點

　　此次修改主要體現了4個方面的進步。

　　一是以改善大氣環境質量為目標，強化了地方政府的責任，加強了對地方政府的監督。《大氣污染防治法》明確，國務院環境保護主管部門可以對省級政府進行考核，省級政府可以制定辦法對地方大氣環境質量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況實施考核。同時，未達標的城市要制定限期達標規劃，向同級人大報告，加強了對地方政府在環境保護、改善大氣質量方面的責任。

　　二是堅持源頭治理，從推動轉變經濟發展方式，優化產業結構、調整能源結構的角度完善相關的制度。

　　以城市的重要污染源機動車尾氣為例，為了從源頭治理，新修訂的《大氣污染防治法》還增加了兩項規定：一是制定燃油質量標準應當符合國家大氣污染物控制要求；二是石油煉制企業應當按照燃油質量標準生產燃油。

　　對此，公共環境研究中心主任馬軍在接受媒體采訪時指出，各個地區之間的大氣污染很容易相互影響，不統一燃油質量標準，一些大型重型貨車很可能會受到利益驅動而到加油成本相對較低的地區加油。標準不同，排放污染物的水平也就不同，通過統一各地油品標準，“全國一盤棋”才更有利于治理。

　　第三是抓主要矛盾，解決突出問題。《大氣污染防治法》此次修訂的背景和2000年修訂相比大不同：主要在于污染形態已不同，污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴展到揮發性有機物、氨等大氣污染物，點源污染已發展成區域污染，工業污染已發展成工業、生活、交通和農業污染疊加的污染。

　　自2013年以來，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區域大氣污染防治協作機制，在目標措施制定、重污染天氣共同應對等方面開展了有益嘗試，并取得了積極成效。這次新修訂的《大氣污染防治法》也借鑒了相關經驗。

　　在總則第二條第二款規定，“加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治，推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物”，還有“重點區域大氣污染聯合防治”“重污染天氣應對” 兩章，予以專門規范。

　　第四是加大了處罰的力度。在新修訂的《大氣污染防治法》的條文中，單法律責任條款就有30條，制定了大量具體的有針對性的措施，并輔以相應處罰。具體的處罰行為和種類接近90種，提高了操作性和針對性。

　　新法除對超排重罰、煤的清潔化利用和重點監控范圍等內容提出了更加嚴格的規定外，還取消了舊版中對造成大氣污染事故企業事業單位罰款 “最高不超過50萬元”的封頂限額，增加了“按日計罰”的規定。

      另外還增加了其他罰款新規定：造成大氣污染事故的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本企業事業單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上、3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上、5倍以下計罰。

推動規范燃煤和煉化市場

　　新《大氣污染防治法》在第四章大氣污染防治措施中著重規定了燃煤和其他能源污染防治措施。

　　對于燃煤，按照其規定，國家推行煤炭洗選加工，降低煤炭的硫分和灰分，限制高硫分、高灰分煤炭的開采。新建煤礦應當同步建設配套的煤炭洗選設施，使煤炭的硫分、灰分含量達到規定標準；已建成的煤礦除所采煤炭屬于低硫分、低灰分或者根據已達標排放的燃煤電廠要求不需要洗選的以外，應當限期建成配套的煤炭洗選設施。

　　法案對燃煤使用的收緊，一方面讓部分劣質煤炭被逐出市場，有助于緩解煤炭供應過剩局面；另一方面，由于優化能源結構、降低煤炭消費占比、重點區域煤炭等量或減量替代等內容寫入法律，未來長期煤炭需求增長勢必會受到一定制約。

　　對于石油化工行業，新的《大氣污染防治法》規定，制定燃油質量標準應當符合國家大氣污染物控制要求，石油煉制企業應當按照燃油質量標準生產燃油。禁止進口、銷售和燃用不符合質量標準的石油焦。

　　對于大力投入環境保護、污染治理的大型煉化企業而言，新修訂的法案有力保障了其產出高標準燃油產品的競爭空間，不必陷入與小煉廠低價格高污染燃油產品的惡性競爭當中。市場不再以價格為單一維度，而是必須綜合考量大氣污染程度，高污染的小煉廠必然難以為繼。短期內會帶來石油化工行業的調整，而長期看來有助于行業健康有序發展。