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改革創新科學監管推動特種設備安全與節能水平不斷提升

——在全國特種設備安全監察工作會議上的報告

（2014年2月27日）

宋繼 紅

根據會議安排，下面我報告特種設備安全與節能工作。

一、2013年特種設備安全與節能工作回顧

2013年，全系統以黨的十八大精神為引領，圍繞“抓質量、保安全、促發展、強質檢”的工作方針，按照“創新發展、真抓實干、穩中求進”的基本要求，細化措施，狠抓落實，扎實推進各項工作，圓滿完成各項任務。

（一）宣傳貫徹《特種設備安全法》。

經過多年的努力，《特種設備安全法》終于頒布了。這是特種設備安全工作歷史上的一件大事、喜事，標志著我國特種設備安全工作向科學化、法制化方向邁進了一大步。全系統高度重視《特種設備安全法》的宣傳貫徹工作。

一是開展學習貫徹。8月22日，總局召開了貫徹實施《特種設備安全法》電視電話會議，國務委員王勇同志出席會議并作重要講話。各地積極開展宣貫活動，江西、安徽、海南等主管省長參加宣貫會議；中國特種設備安全與節能促進會組織開展了12期師資培訓班，培訓師資人員2275人。全系統采用集中培訓、專題研討等方式，陸續開展安全監察人員、檢驗檢測人員、企業安全管理人員等培訓，累計培訓12萬多人。

二是開展廣泛宣傳。全系統利用電視、網絡、廣播、報刊等媒體，運用訪談、講座、播放宣傳片、發放宣傳冊等多種形式，以“進企業、進社區、進校園”活動、“電梯安全宣傳周”、“質量月”等為載體，多層次、多角度宣傳《特種設備安全法》，累計發放宣傳資料100萬余份。總局聯合教育部組織啟動了“百城萬校兒童安全乘梯流動宣傳活動”，河南省聯合河南影視集團啟動了特種設備安全電影科教片的拍攝工作，北京市制作了10集電梯安全宣傳動畫片。

三是完善配套制度。總局擬定了《特種設備目錄》（修訂稿），已與相關部門協調一致，將盡快報國務院批準后頒布；組織開展了特種設備缺陷產品召回、壓力管道監管等規章的起草調研，配合全國人大常委會法工委編制了《特種設備安全法釋義》。圍繞貫徹落實《特種設備安全法》，各地加快建立特種設備安全的綜合協調、聯合監管等工作機制。

（二）推進安全監察職能轉變。

總局領導高度重視職能轉變工作，要求我們加快研究，積極推進。2013年4月，總局特種設備局成立了安全監察職能轉變領導小組，制定了研究方案；結合“十二五”國家科技支撐項目子課題，分5個小組開展研究，形成了階段性研究成果，啟動了職能轉變頂層設計方案的起草。各地也結合實際工作，認真研究，積極探索，不斷推進。

一是推進行政審批改革。國務院批準下放了特種設備改造許可和安全管理人員、作業人員資格認定等許可項目。總局擬定了《特種設備行政許可項目及實施主體》，進一步減少、下放行政許可項目；取消了特種設備出口產品強制監督檢驗，取消了起重機械、大型游樂設施制造監督檢驗，暫停了部分壓力管道元件制造監督檢驗。

二是推進檢驗機構改革。通過多次研討，統一了對檢驗工作改革的認識，提出了檢驗工作改革的思路，制定了檢驗檢測機構整合的初步方案，啟動了檢驗檢測機構改革相關配套制度的制修訂工作。湖北省將質檢系統檢驗機構進行了省內整合，江蘇省質檢系統檢驗機構內部進一步融合，廣東省研究探索檢驗機構向社會組織轉型的改革之路。

三是推進電梯等監管方式改革。以電梯監管方式改革為突破口，不斷推進特種設備監管方式改革。通過更換電梯使用標志，進一步明確了使用管理責任單位；聯合商務部門，組織開展商業公共場所電梯安全監管；廣東大力推進“明確電梯首負責任、構建電梯維保體系、推進電梯檢驗社會化、推廣電梯責任保險”等改革措施，杭州、南京、廣州等地建立完善96333應急處置平臺；北京市推動相關部門出臺住宅維修資金簡化提取機制，促進老舊電梯更新改造。各地積極探索物聯網技術在電梯、起重機械、氣瓶等監管中的應用，四川省開展壓力管道由登記設備向登記企業轉變試點。全系統深入推進特種設備使用單位安全管理標準化和分類監管，不斷推進不同設備、地區的分類監管。

（三）開展隱患排查和治理。

一是集中開展安全生產大檢查。按照國務院統一部署，組織開展了特種設備安全生產大檢查，總局6名黨組成員和4名老干部分別帶隊對24個省大檢查情況進行了督查；全系統共出動檢查人員377355人次，檢查相關企業237415家，累計發現和督促整改安全問題和隱患117803個。

二是開展專項治理。按照國務院安委會統一部署，組織開展了餐飲場所燃氣安全專項治理，共檢查餐飲場所、充裝單位、檢驗單位12.23萬家，發現隱患2.35萬個、處理不合格氣瓶14.5萬只；開展了氨制冷裝置特種設備、長輸（油氣）管道等專項排查治理；參加了工程建設領域施工起重機械、石油化工企業石油庫和油氣碼頭等專項安全督查。

三是開展重點風險防范。按照總局統一部署，全系統組織開展了小型鍋爐、快開門式壓力容器和烘缸（筒）的專項整治；針對電梯、大型游樂設施等事故情況，組織開展了隱患排查；深入開展了“打非治違”行動。總局主動派出專家參與吉林“6.3”火災等事故的應急處置與調查處理，得到了國務院安委會及安全監管總局的表揚與肯定；各地積極推動地方政府建立特種設備重大安全隱患掛牌督辦制度，山西、浙江、山東等地收到良好效果。

（四）服務經濟社會發展。

一是扎實開展節能監管工作。總局提出的燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程的建議，已列為國務院發展節能環保產業的重點任務之一。全系統認真開展鍋爐節能標準執行情況監督檢查，有效落實鍋爐設計文件節能審查、鍋爐型號定型測試、在用鍋爐能效測試等工作任務。

二是努力服務地區經濟發展。總局特種設備局將河南長垣縣質監局作為黨支部基層聯系點，支持長垣起重機械產業聚集區質量提升活動；積極扶持和促進蘇州吳江、湖州南潯等地電梯整機產業發展。上海主動服務迪士尼樂園項目建設，浙江、河北等不斷推進壓力管道元件集聚區質量提升活動。

（五）不斷加強基礎建設。

一是不斷完善工作體系。為解決規范存在的過繁、過細問題，確立了安全技術規范大規范制修訂規劃，并取得突破進展；與安全監管總局就建立特種設備突發安全事件聯動機制達成初步共識，組織開展了客運索道應急救援現場演練。貴州省對全省特種設備信息化系統進行了全面升級改造，黑龍江省建立了特種設備應急指揮平臺。由中國特檢院牽頭的“十二五”國家科技支撐計劃項目子課題穩步開展，全國特種設備科技協作平臺的作用進一步發揮。各地積極推動將特種設備安全與節能工作納入地方政府考核指標，不斷推進安全監察機構的績效考核。

二是不斷加強隊伍建設。總局組織開展了全國安全監察機構主要負責人培訓班，各地不斷完善省、市、縣三級安全監察工作規范，加大對安全監察人員、經費、裝備的投入，安全監察能力進一步提升。總局和各省局扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動，總局針對群眾意見反映突出的安全大檢查和基層安全監察人員崗位津貼等問題，啟動了制度建設和相關協調；重慶等地制定了安全監察工作風險防控制度。

一年來，特種設備安全與節能工作卓有成效，江西、河南、湖北、湖南、河北、山東、四川、浙江、江蘇等省特種設備工作連續多年受到省政府表彰和肯定。通過全系統共同努力，全國未發生重、特大事故，未出現重大負面影響事件，特種設備安全狀況總體上處于較為平穩的態勢，高耗能特種設備節能水平進一步提升，特種設備安全監察與節能監管制度進一步完善。2013年，全國共發生特種設備事故227起、死亡289人，萬臺設備死亡率0.46、比上一年下降11%，較好地實現了國務院安委會下達的萬臺設備死亡人數不超過0.51的控制目標。

在總結成績的同時，我們也清醒地認識到，當前我國特種設備安全與節能形勢依然嚴峻，工作中依然存在一些比較突出的矛盾和問題。一是特種設備安全狀況和監管水平與廣大人民群眾日益增長的質量安全需求不適應，二是特種設備安全監察和檢驗力量與快速增長的設備數量和監管任務的客觀需要不適應，三是特種設備監管方式和工作機制與市場經濟條件下安全和節能工作的需要不適應。這些矛盾和問題，需要認真解決。

二、2014年特種設備安全與節能工作重點

改革是當今時代的最強音。十八屆三中全會作出全面深化改革的重大決定，拉開了新一輪改革的序幕。總局明確提出，要深入探索質檢改革路，奮力實現質量強國夢。通過認真學習領會中央及總局部署，我們確定今年特種設備安全監察與節能監管工作的總體要求是：深入學習貫徹黨的十八屆三中全會精神，落實全國質檢工作會議和全國安全生產電視電話會議部署，以防止重特大事故和重大負面影響事件、萬臺設備死亡人數控制在0.42以下為目標，以貫徹落實《特種設備安全法》為主線，以改革創新的精神抓質量、保安全、促發展、強質檢，運用戰略思維、系統思想，創新發展、真抓實干、穩中求進，加快推進特種設備安全監察職能轉變，不斷提升監管能力，更好地保障安全和為民服務。圍繞以上要求，2014年要重點做好以下工作：

（一）貫徹實施《特種設備安全法》，推動特種設備安全與節能多元共治。

《特種設備安全法》明確了各方職責，特別強調了企業的安全主體責任。特種設備安全是靠落實各方責任，尤其是落實企業主體責任來保障的。各地要積極爭取地方黨委、政府重視和支持特種設備安全工作，協調有關部門開展聯合監管，引導社會參與監督，依法實施安全監察。

一是抓好宣傳引導。要繼續采用多種形式、多種載體，多層次、多角度地宣傳《特種設備安全法》。針對企業特種設備質量負責人和安全管理負責人，組織開展《特種設備安全法》培訓，幫助企業掌握法律要求。加大行政管理信息的公開透明，定期公布重大違法違規案件處理結果，按時公布事故調查處理報告，加大對違法違規企業的曝光。采用政府購買服務等方式，培育社會組織的能力，引導行業加強自律。加強與新聞媒體的經常性溝通，積極回應新聞媒體、消費者的關注，引導社會參與監督。通過宣傳引導，營造全社會共同關注特種設備質量安全節能的良好氛圍。

二是抓好溝通協調。黨中央推行安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的制度，為我們指明了方向。要以分解下達特種設備事故相對控制指標、實施國務院質量工作和節能目標責任評價考核為契機，積極向當地政府匯報，推動建立重大安全隱患掛牌督辦、公告制度，推動建立特種設備事故調查處理協調機制，爭取在地方立法、人員編制、工作經費、執法裝備等方面的更大支持。要梳理分析與政府相關部門在特種設備安全與節能工作方面的結合點，主動溝通協調，分別制定聯合監管的措施，綜合運用法律、經濟、行政等監管手段，提升監管效果。比如，與衛生部門開展醫用氧艙的聯合監管，與旅游部門開展客運索道的聯合監管等等。

三是抓好依法監管。總局將盡快修訂《特種設備目錄》，科學調整特種設備的監管范圍；制定特種設備缺陷產品召回、壓力管道監管、經營環節監管等規章、規范，不斷完善與法律法規配套的制度，并制定相應的過渡政策。全系統要依法嚴格實施監管，扎實做好對持證單位的監督抽查，突出對電梯、大型游樂設施、客運索道、氣瓶等重點設備和學校、醫院、車站、商場等公眾聚集場所的日常監察，扎實做好安全生產大檢查“回頭看”，扎實做好國務院安委員會部署的長輸（油氣）管道安全專項排查整治，督促檢驗機構依法依規開展檢驗，促進企業安全主體責任的落實。

（二）推進安全監察職能轉變和檢驗改革，提升特種設備安全監管的有效性。

轉變職能是黨中央、國務院的明確要求，也是保障特種設備安全的迫切需要，通過轉變職能，有效落實企業的安全主體責任，鼓勵和引導社會參與特種設備安全管理與監督，更好地發揮特種設備安全監察的作用。

一是認真開展職能轉變研究。根據前期研究成果，初步確定職能轉變的近期目標是，“加快四個轉變、驅動三駕馬車、實現兩個功能”。加快“四個轉變”，即從監督管理并重向強化監察轉變，從監管設備向監督企業轉變，從同一模式監管向分類監管轉變，從強調部門監管向構建多元共治格局轉變；驅動“三駕馬車”，即改革監察、檢驗“雙軌制”傳統模式，建立監察機構、檢驗單位、社會組織“三駕馬車”新機制；實現“兩個功能”，一是保障安全，二是為民服務。圍繞這一近期目標，總局特種設備局成立了專門的研究班子，正在起草職能轉變頂層設計方案，并將結合“十二五”國家科技支撐項目子課題，進行具體改革措施的專題研究；各地要積極探索職能轉變的具體措施，實現“頂層設計”與“基層探索”的有機互動。

二是切實推進行政審批改革。對現有規章、安全技術規范及相關標準進行梳理，對《特種設備安全法》沒有明確規定的非行政許可審批，要一律取消；對安裝告知等變相進行審批的，要一律糾正，進一步減少對企業生產、使用行為的干預。加快修改相關規章、安全技術規范，取消、合并行政許可的子項目，將特種設備生產許可向整機制造單位集中。加快完善鑒定評審機構、考試機構及相關工作人員的監管制度，明確各方的責任，加大鑒定評審、考試工作的監督抽查力度，建立鑒定評審人員黑名單，嚴肅查處有償咨詢、吃拿卡要等違法違規行為。

三是有效推進監管方式改革。科學界定不同種類、類別特種設備的監管重點，制定分類監管的制度；在全面推廣使用單位安全管理標準化和分類監管的基礎上，推進生產單位、檢驗檢測機構分類監管；總局將制定使用環節的基本安全要求，鼓勵地方結合實際情況制定具體要求，不斷推進不同設備、單位、地區的分類監管。在《安全生產法》、《特種設備安全法》、《石油天然氣管道保護法》、《城鎮燃氣管理條例》等相關法律法規框架下，進一步厘清職責，研究調整公用管道、長輸（油氣）管道的監管方式。對電梯、客運索道、大型游樂設施等為公眾服務的特種設備，推廣使用單位首負責任、安全責任保險等制度。繼續推進合同能源管理、合同安全管理，提升專業化管理水平。繼續推進大型起重機械加裝安全監控管理系統，推動開展電梯、氣瓶安全監管物聯網應用示范工程，加強科技監管手段的運用。

四是加快推進檢驗機構改革。近期，國務院辦公廳將轉發中編辦和總局起草的《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》，與特種設備直接相關的是，開展特種設備檢驗檢測機構縱向整合試點，促進中國特檢院在全國范圍內進行以資產為紐帶的縱向整合，鼓勵省內整合、跨省整合。總局將積極協調中編辦、財政、稅務等有關部門，爭取相關政策支持，研究制定特種設備檢驗檢測機構縱向整合的實施方案。中國特檢院要盡快制定成立中國特檢集團的方案，積極協調有關單位，開展以資產為紐帶的縱向整合試點，打造“中國特檢”品牌。各省級局要按照法人資格、人、財、物統一的原則，推動省內質檢系統檢驗機構縱向整合；已經全省整合的檢驗機構，內部要進行深度融合，不要因為分級管理體制的實施而拆分。

（三）圍繞安全監察與節能監管職能，積極服務好經濟社會發展。

建設服務型政府是黨中央、國務院提出的明確要求，服務經濟社會發展同樣是特種設備安全監察部門的職責和義務。

一是服務節能減排。據統計，我國燃煤工業鍋爐實際運行效率約為69%，比國際先進水平低15個百分點左右，具有1.1億噸標準煤的節能潛力；年排放煙塵、二氧化硫、氮氧化物分別占全國排放總量的33%、27%、9%左右。面對燃煤工業鍋爐節能減排的嚴峻形勢，要將實施燃煤工業鍋爐能效提升工程作為今年節能監管工作的重中之重，積極協調發展改革、財政、環保等部門，制定具體的實施方案，推動提升工程的實施。同時，要繼續開展鍋爐設計文件節能審查、鍋爐定型產品和在用工業鍋爐能效測試，加強高耗能特種設備節能標準執行情況監督檢查；總結工業鍋爐節能監管的成功經驗，逐步推廣應用于電站鍋爐、換熱壓力容器、電梯等節能監管。

二是服務民生保障。電梯較多的城市，要借鑒杭州、南京、廣州等地96333電梯應急處置平臺的做法，推進電梯應急處置平臺建設，促進電梯應急救援能力的提高。協調推動地方政府和相關部門暢通住宅維修資金提取渠道，促進老舊電梯更新改造，提高在用電梯安全水平。推動信息化技術在車用氣瓶安全管理中的應用，提升車用氣瓶的安全性。

三是服務經濟發展。在保障安全的前提下，鼓勵新材料、新技術、新工藝的運用，推動起重機械輕型化，促進裝備制造業發展與轉型升級。密切關注特種設備產業集群的發展狀況，繼續支持地方政府開展起重機械、壓力管道元件等產業聚集區質量提升活動。繼續做好西氣東輸三線等國家重點工程的特種設備安全監察。

（四）強化工作體系建設，提升安全與節能監管能力。

經過10多年的不懈努力，我們建立了以法規標準體系為制度框架，以動態監管、科技支撐體系為能力保障，以風險管理、績效評價體系為方法手段，以安全責任體系為治理格局的6個工作體系。經過一段時間的實踐，隨著《特種設備安全法》的實施，6個工作體系也要優化調整。要運用戰略思維、系統思想，不斷完善工作體系。

一是完善法規標準體系。重點是對照《特種設備安全法》，全面清理規章、規范，做好“廢、改、立”，不斷提升規章、安全技術規范的合法性、協調性、適應性。進一步理順安全技術規范與規章、標準的關系，建立法規、標準的良性互動機制。不斷推進安全技術規范的整合優化，著力解決安全技術規范過多、過細、過繁的問題。著力推動地方立法和標準制定，提升法規的針對性和可操作性。

二是完善動態監管體系。重點是進一步明確各級安全監察機構的職責，研究界定安全監察與綜合行政執法的關系；加強安全監察人員的培訓，提高基層安全監察人員的待遇，降低安全監察人員的責任風險。進一步完善信息化網絡建設，實現數據的互聯、互通和共享，提升數據可靠性、準確性。

三是完善科技支撐體系。重點是科學分析科技需求，有效發揮全國特種設備科技協作平臺的作用，扎實開展“十二五”國家科技支撐計劃項目子課題“基于風險的特種設備安全監管關鍵技術”研究，開展科技成果在法規標準制定、檢驗檢測技術等方面的應用試點。

四是完善風險管理體系。重點是進一步健全特種設備日常監察與安全大檢查相結合的長效機制，完善風險監測、風險評估、風險預警、風險處置制度，推動建立國家、省、市三級特種設備風險監測和應急處置機構，協調有關部門建立特種設備應急聯動機制。

五是完善績效評價體系。重點是爭取將特種設備安全與節能績效評價指標，納入各級政府的考核指標體系；以推動重點工作為目標，開展安全監察機構和檢驗機構的績效考核。

六是完善安全責任體系。重點是對特種設備法規標準體系進行整體梳理分析，凝練出安全相關方的具體職責；進一步落實企業主體責任，貫徹落實“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”制度，構建“企業全面負責、政府統一領導、部門聯合監管、檢驗技術支撐、社會廣泛參與”的多元共治工作格局。

最后，我再強調一下，今年是《特種設備安全法》實施的第一年，也是職能轉變的最關鍵時刻，要圓滿完成今年各項工作任務，必須要有過硬的作風，只有靠過硬的作風，才能出驕人的成績。關于作風建設，我們一直有著優良的傳統，樹平局長對特種設備戰線的“四特”精神多次充分肯定，優良傳統要繼續堅持。我們要繼續落實中央關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定及總局的具體要求，按照抓業務抓隊伍“兩手抓”、管行業管行風“一崗雙責”的要求，弘揚真抓實干的作風，加強反腐倡廉建設，落實黨風廉政建設責任制，加強懲防體系建設，進一步抓好隊伍作風建設。

同志們，隨著《特種設備安全法》的實施和全面深化改革的開啟，特種設備安全與節能工作又站在了新的歷史起點。讓我們堅定信心，齊心協力，履職盡責，推進特種設備安全與節能科學監管，推動特種設備安全與節能水平不斷提升，取得新的更大的成績。